广安市党外干部队伍建设工作研究
广安市委统战部课题组
【摘要】培养使用党外代表人士，是我们党的一贯政策。本文以广安为例，指出了党外干部工作中存在的主要问题，分析了存在这些问题的主要原因，并对新形势下加强党外干部队伍建设提出了思考。
党外干部培养选拔工作是统战工作的重要组成部分。2012年2月，中央首次专门就党外代表人士工作制发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（中发〔2012〕4号）（以下简称《意见》），今年5月18日，中央印发了《中国共产党统一战线工作条例（试行）》（以下简称《条例》），用了一章对党外代表人士队伍培养、使用、管理作了明确规定，省委、市委先后制订出台了相应的政策性文件。为全面落实中省有关政策法规，市委统战部组成联合调研组，深入各区市县、经开区、园区和广安职业技术学院就党外干部工作开展调研。本文就党外干部工作作一初浅探讨。
一、党外干部工作现状
近年来，在中共广安市委的坚强领导下，各级各部门认真贯彻中央、省委和市委有关文件精神，狠抓党外干部发现储备、教育培养和选拔配备，全市党外干部工作稳步推进。2013年以来，全市提拔15名党外干部担任县级领导职务，其中正县级4名，副县级11名。选拔104名党外干部担任科级领导职务。截止今年8月底，全市有党外副厅级干部6名，其中：市人大常委会副主任1名，市政府副市长1名，市政协副主席4名。县级干部61名，其中：正县级12名，副县级49名。12名正县级党外领导干部中，市人大、政协机关9名，市检察院1名，政府工作部门1名，事业单位1名。49名副县级党外领导干部中，市政协机关1名，市法院1名，市政府工作部门9名，市级民主党派、工商联4名，经开区和市政府直属事业单位、学校、医院等8名，区市县26名。科级干部445名，其中区市县有正科级党外干部46名，副科级党外干部149名；市级部门有正科级党外干部146名，副科级党外干部104名。
二、党外干部工作中存在的问题及原因分析
当前，党外干部工作主要还存在以下问题：
（一）不重视党外干部工作。少数党员领导干部对统战理论、方针政策不学习、不重视、不执行。将上级文件写在纸上、挂在嘴上，不放在心上，不付诸行动。对党外干部工作重视不够，选拔配备力度不够，不少地方没有达到中央、省委和市委的相关要求。六个区市县仅华蓥市全面达到《条例》、《意见》的规定，其他地方均有差距。
不重视党外干部工作的主要原因：一是思想认识上的误区。部分党员领导干部认为干部工作着眼于全局，不应区分党内党外，择优者而用之，而现行干部选拔任用政策要求干部德才兼备、以德为先。思想政治素质作为德的重要内容，也是党外干部短板，将党内干部、党外干部放在同一个平台上比较思想政治素质就会差距明显，导致党外干部难以“脱颖而出”；部分党员领导干部认为优秀的都加入了中共，没有加入中共的干部都或多或少存在一些问题和不足，不宜将其放在各级领导岗位上；部分党员领导干部认为党外干部政治素质不高，自由散漫现象较突出，业务能力较强，领导能力不足，不便于管理，放在中层岗位上比放在领导岗位更合适。二是政绩观偏差。部分党员领导干部认为统战工作取得的成绩是隐性的，不做不会出问题，做了也难以出成绩，而经济工作、民生工作取得的成绩是显性的，只要做了就会很快被上级和群众发现，得到上级的重视，受到群众拥护。三是考核机制不健全。只对下级党委考核，不考核同级部门党委（党组），而党外干部发现、教育、培养等，均需要各部门支持配合，单靠统战部门独木难支。对下级党委考核，实际上是考核下级统战部门，所有的考核数据、考核资料、考核迎检都由统战部门承担，统战部门会千方百计在考核资料上想办法减少扣分，而工作上没有实质推进。
（二）不会做党外干部工作。少数党员领导干部没有看到，党外干部工作除了具有干部工作共性之外，还有其特点。对党外干部特点认识不足，求全责备，致使党外干部“资源缺乏”：一是党外干部培养储备工作乏力。特别是党外正职数量偏少，为上一层次党外干部选配准备的人才资源严重不足。全市六个区市县现有党外正科级干部46名，但政府工作部门正职仅3名；政府直属单位正职仅1名；事业单位正职仅5名；人民团体、社会团体正职有仅4名。二是党外干部队伍结构有待改善。年龄结构不合理，60名党外县级领导干部中40岁以下的仅1名，50岁以上的33名、占55%，年龄结构老化，没有形成合理梯次。三是党外干部队伍后继乏人。“把一部分优秀人士留在党外”的政策规定执行不到位，造成党外干部人才流失，致使党外干部在各级后备干部队伍中的比例未达到10%的要求。
存在这些问题的主要原因：一是不用政策。少数领导干部不懂政策、不学政策、不用政策。对党外干部在政治思想素质上的问题，对党外干部不当言行不关心帮助、不教育引导，任其放任自流，自己失职，还认为党外干部思想政治素质不高。二是不讲方法。少数领导干部习惯于用管理党内干部的方式管理党外干部，不放下身段与党外干部联系交友、交流思想，使党外干部缺乏归宿感，积极要求加入中共。三是不重分析。党外干部配备之所以没有达到中央、省委、市委的要求，并非党委不注重党外干部配备，根本原因在于优秀党外干部物色发现不力、培养储备不足。客观地讲，在我国的政治体制下，大多数精英人才都加入了中共组织，留在党外的人才资源本就不多。现在进入党政机关和国有企事业单位工作的年轻人，相当部分在学校时就入了党，即使没有入党的，留在党外的意愿也不强。工作措施跟不上，优秀党外干部自然难找。
（三）党外干部工作体制机制不健全。当前，党外干部工作缺乏刚性约束，存在着较大的随意性，各区市县发展差距很大。如乡镇领导班子党外干部配备方面，除华蓥市外，其余5县市区均存在差距，其中广安区、前锋区仅1个乡镇配备了党外领导干部。这些问题存在一个重要原因是党外干部工作机制问题。一是党外干部发现储备、培养管理、选拔任用机制不健全。由于缺少可行制度规范，《条例》、《意见》等没有得到全面落实，对于党外干部的发现储备、培养管理、选拔任用存在随意性。党外干部发现方面，主要在机关单位，很少在国有企事业单位、出国和归国留学人员等领域发现党外干部；党外后备干部队伍建设、党外干部培养管理使用方面对《条例》、《意见》落实力度不够，不少地方10%的党外后备干部、10%的党外挂职干部，、党外干部担任行政正职等明文规定也没有落实。二是部门配合机制不健全。虽然统战部门在党外代表人士队伍建设中负有主要责任。但因干部工作总体上由组织部门统揽，需要各部门党委（党组）在党外干部工作中担负着重要责任。在实际工作中，由于部分部门党组（党委）负责人没有统战意识，在培养管理、推荐使用党外干部中，没有将有关情况与统战部沟通，而是直接将其向组织部门推荐，组织部门也根据各部门党组推荐着手研究、考察。虽然在考察前征求统战部门的意见，但因介入时期过晚，造成统战部门意见作用难以发挥。
存在上述问题的主要原因是：一是党委履职不到位。《条例》明确规定，各级党委应履行发现、培养、使用、管理党外代表人士，尊重、维护和照顾同盟者利益的职责。应建立统一战线工作领导小组，对统一战线贯彻落实中央重大方针、政策、法律法规情况进行研究、协调和督促检查。二是统战部门履职不到位。《条例》明确规定，各级统战部门应负责党外代表人士在人大、政协安排的有关工作，会同有关部门做好安排党外代表人士担任政府和司法机关等领导职务的工作，做好党外代表人士和后备干部队伍建设工作，协助民主党派做好干部管理工作，反映和解决党外代表人士工作生活中的实际困难。虽然文件对统战部门党外干部工作中履行职责明确规定，但在实际工作中，因统战部长一般是政协副主席兼任。根据常委分工负责制原则，党委常委、组织部长负责分管所有干部，党外干部要得到党委重视需要党委分管领导发力，而分管领导一般是党委副书记，分管事务较多，放在统战干部上精力有限，因而造成党外干部工作在党委缺少声音。三是相关部门履职不到位。统战工作是全党的工作，是党的工作的重要组成部分，做好统战工作不仅需要统战部门努力，而且需要各部门协同配合。如党外干部管理方面，《条例》明确规定统战部门负责牵头，党委有关部门、人大和政协党组、党外代表人士所在单位党组织、党外代表人士所在党派和团体，应当各负其责。但在实际工作中，由于部门履职不到位，造成管理困难。
（四）党外干部自身素质存在问题。从总体上来讲，党外干部业务能力较强，领导能力、管理能力、处理复杂问题能力相对不足，综合素质与党内干部有一定的差异。少数党外干部素质能力上还不适应新形势、新任务的要求。相当一部分干部，自我感觉都不错，但将其提拔上来，放在某个岗位，却难以能胜任工作。
这些问题存在，主要原因是：一是认识上偏差。部分党外干部认为政治是虚的、业务工作是实的，只埋头做事，只学业务知识，不学政治理论知识，政治素质不高。二是接受教育培训少。党员干部经常参加三会一课、群教活动、三严三实活动学习，对党的政策了解较多，再加上机关工委等部门组织的各类学习，除2年一次的党外干部班专门针对党外干部之外，大多数培训班党员干部接受培训的机会更多。三是缺少正职岗位的历练。从领导干部履职调查情况来看，少数县级党外干部适岗不力，绩效较差。据调研分析，其重要原因是由副到副现象较为严重，即使党政领导干部选拔任用工作条例出台后，基本堵住了越级提拔的口子，但仍是由人大常委、政协常委或者享受正职待遇人员提拔较多，担任部门正职人员较少，他们缺少基层工作经历，特别是未经相对重要科级正职岗位的锻炼，走上县级领导岗位就需要“补课”。四是缺乏多岗锻炼。部分党外干部从参加工作到担任部门领导，一直在一个单位工作，缺乏多岗锻炼的经历。虽然中省有关文件的党外干部挂职锻炼提出了比例要求，但在实际操作中，没有得到严格执行。
三、党外干部工作建议
（一）强化检查，落实责任促重视。统一战线是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要法宝。这要求各级党委必须高度重视统一战线工作，重视党外干部工作。一是建立和发挥好统一战线工作领导小组作用。成立由党委主要领导任组长的统一战线工作领导小组，发挥好统战工作领导小组作用，加强统战工作日常检查督促，确保统战政策包括党外干部政策执行不走样。二是落实党委（党组）主要负责人为统一战线工作第一责任人。做到党委（党组）领导班子成员带头学习宣传和贯彻落实党的统一战线理论、方针、政策和法律法规，带头参加统一战线重要活动，带头广交深交党外朋友。三是加强党外干部督促考核。每年对各级党委党外干部工作情况进行一次督查和统计分析，及时发现工作差距和问题，向工作落后的地方党委发出书面工作建议，提出工作目标和要求。增大党外干部工作在绩效考核中的分值权重，引导激励党委重视党外干部工作，随时关注工作进展，及时进行查漏补缺。以中央省有关规定要求为标准，按照党外干部配备的数量与目标要求的比例量化考核计分，加大党委做好党外干部工作的督促激励力度。科学设置考核内容，同级部门党委（党组）统战工作纳入考核内容，增强统战工作社会影响力，形成全党重视，各部门支持配合统战工作的良好局面。
（二）加强学习，自觉主动抓落实。通过学习，提高党员领导干部，特别是各级各部门党委（党组）负责人的统战理论知识，增强他们抓好党外干部工作的自觉性和主动性。一是学习政策。充分利用中央、省委统战工作会议契机，将统一战线政策特别是党外干部有关政策纳入中心组学习内容，让党员领导干部特别是党委主要领导懂统一战线理论政策，执行统一战线政策。二是掌握方法。党外干部作为统一战线工作对象，必须持坚在党的领导下，运用统一战线工作方法，掌握统一战线工作规律，坚持统一战线原则，正确处理一致性和多样性关系，积极主动与党外人士交诤友。三是抓好落实。党外干部工作是一系统工程，涉及发现储备、培养教育、管理使用，把发现作为党外干部工作的重点，培养作为党外干部工作的基础，使用作为党外干部工作的关键，着力抓好各个环节工作。统战部门期要同相关单位党组织协作配合，从新参加工作的党外大学生抓起，共同抓好党外干部苗子的物色发现，建立党外人才信息库，落实党组织负责人跟踪培养、关心帮带，让他们健康、快速地成长起来。看到党外干部基础素质同党内干部客观上存在的差距，在党外干部培养上用更多的心思、下更大的功夫；注重研究党外干部的心理特点和成长规律，注意保护其自尊心，鼓励其上进心，让他们同党内干部交往交融、合作共事，互相学习、共同进步。注重加强党外干部理想信念教育和统战知识培训，让他们把人生追求同脚踏实地的工作结合起来，把个人理想同党和国家的事业需要结合起来，在奉献国家社会、服务人民群众中提升工作才干、实现人生价值。注意党外干部的岗位锻炼。及时为达到一定的能力素养党外干部，其安排合适的岗位提供实践锻炼，鼓励其不断追求上进。
（三）履职尽责，齐抓共管创机制。统战工作是全党的工作，是各级党委必须做好的分内事、必须种好的责任田。统战部是党委主管统战工作的职能部门，是党委统一战线工作参谋机构、组织协调机构、执行机构和督促检查机构。统战工作涉及面广，做好统战工作需要各部门和单位党组（党委）共同努力。以推进党委常委担（兼）任统战部长为契机，统战部门充分发挥好职能部门作用，着力解决统战工作不统一问题，推动形成统战部门牵头，各部门互相配合，各司其职的党外干部工作机制。一是党外干部定期分析机制。每年四季度，由组织部、统战部组织开展一次党外干部工作专题调研，全面系统分析党外干部配备情况、未来两年党外干部供需情况、落实中央省委有关党外干部配备和党外人士政治安排政策规定情况，全面把握党外干部队伍建设工作中存在的差距和薄弱环节，针对性提出加强党外干部工作的措施。二是党外干部统筹调配机制。严格执行《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的任职资格和条件，提拔担任政府副职的党外干部原则上应是下级政府正职、本级政府工作部门正职或上一级政府工作部门(直属事业单位)中层正职，不搞越级提拔，既防止拔苗助长、提高党外干部适岗履职能力，又有力推动党外正职配备。打破地域和部门、行业界限，统筹用好人才储备和领导职位两个资源，对党外县级干部在全市范围内统筹调配使用，既解决党外干部储备任用工作发展不平衡问题，又抓住区县党委都希望多用本地干部的心理，充分调动其发现培养党外干部的工作主动性。三是党外干部管理机制。统战部门负责牵头协调党外干部工作。积极探索党外干部发现、培养、管理、使用机制。党外干部发现方面着力拓宽发现领域，积极探讨从国有企事业单位、新的社会阶层人士和海外留学人员领域发现党外干部；在培养方面，着力探索如何发挥好社会主义学院作用，参照党校作法，将参加社会主义学院主体班培训作为党外干部提拔任职的重要依据。在管理方面，着力探索党外干部三方管理机制，即党委组织部、党委统战部、干部所在单位，三方应将党外干部的日常表现、年度考核职务变化、履行统战职能、参加统战培训情况三方共享，让大家对党外干部有较为全面了解。在党外干部使用方面，着力探索建立党外干部建议机制，在组织部门总揽干部工作的前提下，增强统战部门在党外干部工作中的主动权，各级党委党委将推荐人选报送统战部门，由统战部部务会研究后，确定初步建议人选报组织部门，由组织部门根据有关规定程序办理；或者按照常委常委分工原则，参照政协委员提名程序，明确党外干部职位和名额，由统战部提名，由分管统战工作的常委组织召开组织、统战等部门参加协商会议，协商确定党外干部建议人选，由组织部门汇总后报同级常委研究决定。探索建立党外党外干部职务变动前征求统战部门意见制度，提前征求统战部门意见，将党外干部参加统战活动、参加社会主义学院培训等情况纳入党外干部职务变动的参考依据之一，增强党外干部的统战意识。四是组织部门与统战部门协作配合机制。党外干部工作是干部工作的有机组成部分，做好党外干部工作是组织部门、统战部门的共同职责。建立组织部长和统战部长沟通交流机制，建立互信互助的工作友谊，以此带动两个部门分管领导之间、具体工作人员之间的交流与协作。建立组织部门和统战部门共同推进党外干部工作的机制。共同分析研究党外干部工作、共同推荐优秀党外干部、共同督查考核党外干部工作，以制度的建立和落实，促进组织部门和统战部门共同掌握党外干部工作情况，共同发现培养和推荐优秀党外干部人选，共同研究和解决党外干部工作的难题，共同推进党外干部工作不断进步。统战部门要认真抓好党外干部的发现、培养、推荐，协助组织部门做好考察工作，努力做到全面掌握情况、客观评价干部、公心推荐人才，确保推荐的党外干部人选在整个党外干部队伍中是拔尖的、优秀的；及时、动态掌握党外代表人士队伍建设情况，一旦发现党外干部配备数量低于文件规定的情况，及时向组织部门通报，向党委报告，推动及早补差填缺。五是党外干部入党征求意见机制。要把一部分优秀党外干部有意识、有目标地留在党外。对加入中共愿望强烈而统战事业又需要的党外人士，统战部门、组织部门、相关单位党组织协调配合，过细做好思想工作，动员其安心留在中共之外，对确实要加入中共的优秀党外干部必须按管理层次经相关统战部门批准。
（四）注重源头，科学培养提素质。党外干部自身素质是党外干部工作的根本。党外干部的成长一靠自身努力，二靠组织的培养，自身努力是放在第一位，然后再是组织培养。要按照突出政治坚定、业绩突出、群众认同的标准，建立一支素质优良、结构合理的党外干部队伍是巩固多党合作、民主协商、参政议政等政治制度的重要抓手，对党外后备干部按照缺啥补啥的原则，提对症下药，提前补课，通过一至两年的培养，提高工作素质、提高能力。一是加强“同心”思想教育，提高思想政治素质。政治坚定是党外干部的基本要求之一。党外干部同样要讲政治。具体来说，党外干部讲政治，就是要切实加强思想修养，在政治上保持高度清醒，坚决拥护中国共产党的领导，在思想上同心同德、目标上同心同向、行动上同心同行。要提高其思想政治素质，必须加强对党外干部进行“同心”思想教育，引导党外干部践行“同心”思想。二是用好各类教育平台，注重党外干部培训。利用好各级党校、行政学院、社会主义学院等培训机构，加大对党外干部的培养，帮助他们提高素质。制定党外干部培训计划，将所有党外后备干部纳入社会主义学院主体班培训，将培训作为党外干部提拔的重要条件。三是小步快走，稳步推进正职安排力度。培养选拔干部，正职领导岗位是上一层次领导干部人选的锻炼成长平台。鉴于《党政领导干部选拔任用工作条例》对干部选任的资格条件作了严格规定，要求各地加大党外正职领导的培养选拔力度。遵循干部成长进步规律，按照“重要副职岗位——一般正职岗位——重要正职岗位”的路径和“台阶多设、小步快跑”的方法来培养，逼使和促进党外干部不断成长进步、逐步担当大任。四是多策并举，搭建多岗锻炼平台。人之所以成为才，是工作实践锻炼出来的。按照规定，担任县处级领导职务的，一般应当具有在下一级两上以上职位任职的经历。在对党外县级后备干部培养时，必须充分考虑，通过职务变动或上挂下派等方式，确保党外干部达到多岗锻炼，提升能力的要求。
（此文获2015四川省统战理论政策研究创新成果三等奖，作者：
郑晓敏、张明方、张川平）